作者：中信建投证券首席经济学家黄文涛
——2025年政府工作报告学习体会
核心观点
2025年政府工作报告主要表述：总的形势判断，外部环境复杂严峻、正视困难和坚定信心；主要经济目标，GDP增长5%左右，财政支出强度明显加大；主要政策取向，稳中求进、以进促稳，更加积极的财政政策，适度宽松的货币政策，根据形势变化动态调整，强化民生导向；全年重点工作，主要有十项，及开展 “十五五”规划编制等。
我们认为，本次报告对面复杂严峻的全球环境，正视困难、坚定信心，提出5%左右的经济增长目标明确，财政、货币、民生等各项政策取向有力，全年在提振消费、扩大就业、建设现代产业、稳住楼市和股市、化解债务、扩大开放、深化改革等领域的具体工作措施清晰，将有效确保“十四五”规划圆满收官和引领“十五五”规划开局起步。
事件：
2025年3月5日，十四届全国人大三次会议上午9时开幕。国务院总理李强代表国务院向十四届全国人大三次会议作政府工作报告。
简评：
2025年政府工作报告的主要内容包括，总的形势判断、主要经济目标、主要政策取向、全年重点工作等。我们认为，本次报告面对复杂严峻的全球环境，正视困难、坚定信心，提出5%左右的经济增长目标明确，财政、货币、民生等各项政策取向有力，全年在提振消费、扩大就业、建设现代产业、稳住房地产、化解债务、扩大开放、深化改革等领域的具体工作措施清晰，将有效确保“十四五”规划圆满收官和引领“十五五”规划开局起步。
一、总的形势判断
2025年总的形势判断，主要包括外部环境、正视困难和坚定信心。一是外部环境更趋复杂严峻。世界经济增长动能不足，单边主义、保护主义加剧，地缘政治紧张因素较多，国际市场波动风险加剧，都可能对我国贸易、科技等领域造成更大冲击。二是正视困难，经济回升向好基础还不稳固，有效需求不足，特别是消费不振。部分企业生产经营困难，群众就业增收承压，民生存在短板，一些地方基层财政困难，一些工作协调配合不够等。三是坚定信心，我国经济的制度、市场、产业、人才、治理、升级、空间等优势显著。我国具有显著的制度优势、超大规模市场、完备产业体系、丰富人力人才资源等诸多优势条件，有需求升级、结构优化、动能转换的广阔增量空间，经济长期向好的基本趋势没有改变也不会改变。
图表1：2025年政府工作报告：总的形势判断《篮球90即时直播》
2025年3月政府工作报告
2024年12月中央经济工作会议
2024年3月政府工作
报告
外部环境
世界百年变局加速演进，外部环境更趋复杂严峻，可能对我国贸易、科技等领域造成更大冲击。世界经济增长动能不足，单边主义、保护主义加剧，多边贸易体制受阻，关税壁垒增多，冲击全球产业链供应链稳定，对国际经济循环造成阻碍。地缘政治紧张因素依然较多，影响全球市场预期和投资信心，加剧国际市场波动风险。
外部环境变化带来的不利影响加深
我国发展面临的环境仍是战略机遇和风险挑战并存，有利条件强于不利因素
正视困难
经济回升向好基础还不稳固，有效需求不足，特别是消费不振。部分企业生产经营困难，账款拖欠问题仍较突出。群众就业增收面临压力。民生领域存在短板。一些地方基层财政困难。社会矛盾化解和风险防范工作还需要加强。政府效能和依法行政能力有待提升。一些工作协调配合不够，有的政策落地偏慢、效果不及预期。
我国经济运行仍面临不少困难和挑战，主要是国内需求不足，部分企业生产经营困难，群众就业增收面临压力，风险隐患仍然较多
要坚持底线思维，做好应对各种风险挑战的充分准备
坚定信心
我国具有显著的制度优势，有超大规模市场、完备产业体系、丰富人力人才资源等诸多优势条件，有长远规划、科学调控、上下协同的有效治理机制，有需求升级、结构优化、动能转换的广阔增量空间，经济长期向好的基本趋势没有改变也不会改变。
我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变
我国具有显著的制度优势、超大规模市场的需求优势、产业体系完备的供给优势、高素质劳动者众多的人才优势
资料来源：新华社，中信建投证券
二、主要经济目标
2025年主要经济目标，坚持稳中求进、目标引领，财政支出强度明显加大。一是增长和价格，整体符合预期，明确回应楼市、股市和融资成本等市场关注。其中，GDP增速5%左右，CPI增速2%左右，明确稳住楼市股市、更大力度促进楼市股市健康发展，明确推动社会综合融资成本下降。二是就业和收入，目标稳定。其中，城镇调查失业率继续保持5.5%目标。三是财政和支出，持续用力、更加给力。其中，今年赤字率拟按4%左右安排、比上年提高1个百分点，赤字规模5.66万亿元、比上年增加1.6万亿元。一般公共预算支出规模29.7万亿元、比上年增加1.2万亿元。拟发行超长期特别国债1.3万亿元、比上年增加3000亿元。拟发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本。拟安排地方政府专项债券4.4万亿元、比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。今年合计新增政府债务总规模11.86万亿元、比上年增加2.9万亿元，财政支出强度明显加大。
图表2：2025年政府工作报告：主要经济目标
领域
指标/项目
2025年
2024年
对比/变化
增长和价格
GDP增速
5%左右
5%左右
不变
CPI增速
2%左右
3%左右
减1个百分点
单位GDP能耗降低
3%左右
2.5%左右
增0.5个百分点
M2、社融增速
经济增长和价格水平预期目标相匹配
经济增长和价格水平预期目标相匹配
不变
楼市和股市
稳住/更大力度促进健康发展
新增
社会综合融资成本
推动下降
促进稳中有降
适度加力
就业和收入
城镇新增就业
1200万人以上
1200万人以上
不变
城镇调查失业率
5.5%左右
5.5%左右
不变
居民收入
收入增长和经济增长同步
收入增长和经济增长同步
不变
财政和支出
一般公共预算支出
29.7万亿
28.5万亿
增1.2万亿/4.2%
合计新增政府债务总规模
11.86万亿
8.96万亿
增2.9万亿/32.4%
赤字率
4%左右
3%
增1个百分点左右
赤字规模
5.66万亿
4.06万亿
增1.6万亿/39.4%
超长期特别国债
1.3万亿
1万亿
增0.3万亿/30%
特别国债（补充资本）
5000亿
增5000亿
地方专项债
4.4万亿
3.9万亿
增5000亿/12.8%
资料来源：新华社，中信建投证券
三、主要政策取向
2025年主要政策取向，坚持稳中求进、以进促稳，强调根据形势变化动态调整政策，强调宏观政策强化民生导向。一是总体取向，稳中求进，以进促稳，动态调整。强调要注重目标引领，把握政策取向，讲求时机力度，强化系统思维，提升宏观政策实施效能。二是实施更加积极的财政政策。强调要统筹安排收入、债券等各类财政资金，确保财政政策持续用力、更加给力，明确了赤字率、赤字规模、预算支出、超长期特别国债、特别国债、地方专项债等具体定量目标。三是实施适度宽松的货币政策。明确要发挥好货币政策工具的总量和结构双重功能，适时降准降息，保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。四是特别强调要强化宏观政策民生导向。经济政策的着力点更多转向惠民生、促消费，以消费提振畅通经济循环，以消费升级引领产业升级，在保障和改善民生中打造新的经济增长点。五是继续打好政策“组合拳”。加强财政、货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策协同以及与改革开放举措的协调配合。
图表3：2025年政府工作报告：主要政策取向
2025年3月政府工作报告
2024年12月中央经济工作
会议
2024年3月政府工作报告
总体取向
坚持稳中求进、以进促稳，守正创新、先立后破，系统集成、协同配合
充实完善政策工具箱，根据形势变化动态调整政策，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性。注重目标引领，把握政策取向，讲求时机力度，强化系统思维，提升宏观政策实施效能。
坚持稳中求进、以进促稳，守正创新、先立后破，系统集成、协同配合
坚持稳中求进、以进促稳、先立后破
财政政策
实施更加积极的财政政策
统筹安排收入、债券等各类财政资金，确保财政政策持续用力、更加给力。
更加积极的财政政策
提高财政赤字率，确保财政政策持续用力、更加给力。
积极的财政政策要适度加力、提质增效。
综合考虑发展需要和财政可持续，用好财政政策空间，优化政策工具组合。
货币政策
实施适度宽松的货币政策
发挥好货币政策工具的总量和结构双重功能，适时降准降息，保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。
适度宽松的货币政策
发挥好货币政策工具总量和结构双重功能，适时降准降息，保持流动性充裕
稳健的货币政策要灵活适度、精准有效
强化民生
强化宏观政策民生导向
坚持以人民为中心，经济政策的着力点更多转向惠民生、促消费，以消费提振畅通经济循环，以消费升级引领产业升级，在保障和改善民生中打造新的经济增长点。推动更多资金资源“投资于人”、服务于民生，支持扩大就业、促进居民增收减负、加强消费激励，形成经济发展和民生改善的良性循环。
打好“组合拳”
打好政策“组合拳”
加强财政、货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策协同以及与改革开放举措的协调配合。
打好政策“组合拳”
加强财政、货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策和改革开放举措的协调配合
增强宏观政策取向一致性
加强财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策协调配合
资料来源：新华社，中信建投证券
四、全年重点工作
2025年全年重点工作，主要有十项，以及开展 “十五五”规划编制工作等。十项重点工作，依次有：一是大力提振消费，二是现代产业建设，三是科教兴国战略，四是经济体制改革，五是扩大对外开放，六是防范化解风险，七是乡村全面振兴，八是新型城镇化和区域协调发展，九是加快绿色转型，十是保障改善民生和提升治理效能。
综合看，对市场关注的各个重点领域，皆部署了相应的具体措施，例如：在提振消费方面，初步部署了约18项具体措施，全方位扩大国内需求，实施提振消费专项行动，积极扩大有效投资。在扩大就业方面，初步部署了约8项具体措施，更大力度稳定和扩大就业。在现代化产业体系建设方面，初步部署了约16项具体措施，因地制宜发展新质生产力，推动科技创新和产业创新融合发展，大力推进新型工业化，做大做强先进制造业，积极发展现代服务业，培育壮大新兴产业、未来产业，推动传统产业改造提升，激发数字经济创新活力。在稳定房地产方面，初步部署了约7项具体措施，持续用力推动房地产市场止跌回稳。在化解债务方面，初步部署了约4项具体措施，稳妥化解地方政府债务风险。
（一）提振消费方面：大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求。促进消费和投资更好结合，加快补上内需特别是消费短板，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚。实施提振消费专项行动。（1）制定提升消费能力、增加优质供给、改善消费环境专项措施，释放多样化、差异化消费潜力，推动消费提质升级。（2）多渠道促进居民增收，推动中低收入群体增收减负，完善劳动者工资正常增长机制。（3）安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新。（4）从放宽准入、减少限制、优化监管等方面入手，扩大健康、养老、托幼、家政等多元化服务供给。（5）创新和丰富消费场景，加快数字、绿色、智能等新型消费发展。（6）落实和优化休假制度，释放文化、旅游、体育等消费潜力。（7）完善免税店政策，推动扩大入境消费。（8）深化国际消费中心城市建设，健全县域商业体系。（9）完善全口径消费统计制度。（10）强化消费者权益保护，营造安全放心消费环境。积极扩大有效投资。（1）紧扣国家发展战略和民生需求，发挥好各类政府投资工具作用，加强财政与金融配合，强化项目储备和要素保障，加快实施一批重点项目，推动“十四五”规划重大工程顺利收官。（2）切实选准选好项目，管好用好资金，保障在建项目资金需求，坚决防止低效无效投资。（3）今年中央预算内投资拟安排7350亿元。（4）用好超长期特别国债，强化超长期贷款等配套融资，加强自上而下组织协调，更大力度支持“两重”建设。（5）优化地方政府专项债券管理机制，实施好投向领域负面清单管理、下放项目审核权限等措施。（6）简化投资审批流程，建立健全跨部门跨区域重大项目协调推进机制。（7）加大服务业投资力度。（8）支持和鼓励民间投资发展，规范实施政府和社会资本合作新机制，引导更多民间资本参与重大基础设施、社会民生等领域建设，让民间资本有更大发展空间。
（二）扩大就业方面：更大力度稳定和扩大就业。（1）要完善就业优先政策，加大各类资金资源统筹支持力度，促进充分就业、提高就业质量。（2）实施重点领域、重点行业、城乡基层和中小微企业就业支持计划，用足用好稳岗返还、税费减免、就业补贴等政策。（3）支持劳动密集型产业吸纳和稳定就业，统筹好新技术应用和岗位转换，创造新的就业机会。（4）优化就业创业服务，拓宽高校毕业生等青年就业创业渠道，做好退役军人安置和就业服务，促进脱贫人口、农民工就业，强化大龄、残疾、较长时间失业等就业困难群体帮扶。（5）加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障，推进扩大职业伤害保障试点。（6）切实保障劳动者工资发放，清理整治欠薪，坚决纠正各类就业歧视。（7）开展大规模职业技能提升培训行动，增加制造业、服务业紧缺技能人才供给。（8）加快构建技能导向的薪酬分配制度，提高技能人才待遇水平，让多劳者多得、技高者多得、创新者多得。
（三）现代化产业体系建设方面：因地制宜发展新质生产力，推动科技创新和产业创新融合发展，大力推进新型工业化，做大做强先进制造业，积极发展现代服务业。培育壮大新兴产业、未来产业。（1）深入推进战略性新兴产业融合集群发展。（2）开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动，推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展。（3）建立未来产业投入增长机制，培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业。（4）深化先进制造业和现代服务业融合发展试点，加快发展服务型制造。（5）加强产业统筹布局和产能监测预警，促进产业有序发展和良性竞争。（6）加快国家高新区创新发展。（7）梯度培育创新型企业，促进专精特新中小企业发展壮大，支持独角兽企业、瞪羚企业发展，让更多企业在新领域新赛道跑出加速度。推动传统产业改造提升。（1）加快制造业重点产业链高质量发展，强化产业基础再造和重大技术装备攻关。（2）进一步扩范围、降门槛，深入实施制造业重大技术改造升级和大规模设备更新工程。（3）加快制造业数字化转型，培育一批既懂行业又懂数字化的服务商，加大对中小企业数字化转型的支持。（4）开展标准提升引领传统产业优化升级行动。（5）深入推进制造业“增品种、提品质、创品牌”工作，加强全面质量管理，打造名品精品、经典产业。激发数字经济创新活力。（1）持续推进“人工智能+”行动，将数字技术与制造优势、市场优势更好结合起来，支持大模型广泛应用，大力发展智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端以及智能制造装备。（2）扩大5G规模化应用，加快工业互联网创新发展，优化全国算力资源布局，打造具有国际竞争力的数字产业集群。（3）加快完善数据基础制度，深化数据资源开发利用，促进和规范数据跨境流动。（4）促进平台经济规范健康发展，更好发挥其在促创新、扩消费、稳就业等方面的积极作用。
（四）稳定房地产方面：持续用力推动房地产市场止跌回稳。（1）因城施策调减限制性措施，加力实施城中村和危旧房改造，充分释放刚性和改善性住房需求潜力。（2）优化城市空间结构和土地利用方式，合理控制新增房地产用地供应。（3）盘活存量用地和商办用房，推进收购存量商品房，在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权。（4）拓宽保障性住房再贷款使用范围。（5）发挥房地产融资协调机制作用，继续做好保交房工作，有效防范房企债务违约风险。（6）有序搭建相关基础性制度，加快构建房地产发展新模式。（7）适应人民群众高品质居住需要，完善标准规范，推动建设安全、舒适、绿色、智慧的“好房子”。
（五）化解债务方面：稳妥化解地方政府债务风险。（1）坚持在发展中化债、在化债中发展，完善和落实一揽子化债方案，优化考核和管控措施，动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间。（2）按照科学分类、精准置换的原则，做好地方政府隐性债务置换工作。（3）完善政府债务管理制度，坚决遏制违规举债冲动。（4）加快剥离地方融资平台政府融资功能，推动市场化转型和债务风险化解。
图表4：2025年政府工作报告：全年重点工作
工作任务
2025年3月政府工作报告
2024年12月中央经济工作会议
2024年3月政府工作报告
一
大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求
实施提振消费专项行动
积极扩大有效投资
大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求。
大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力
推动产业链供应链优化升级
积极培育新兴产业和未来产业
深入推进数字经济创新发展
二
因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系
培育壮大新兴产业、未来产业
推动传统产业改造提升
激发数字经济创新活力
以科技创新引领新质生产力发展，建设现代化产业体系。
深入实施科教兴国战略，强化高质量发展的基础支撑
加强高质量教育体系建设
加快推动高水平科技自立自强
全方位培养用好人才
三
深入实施科教兴国战略，提升国家创新体系整体效能
加快建设高质量教育体系
推进高水平科技自立自强
全面提高人才队伍质量
发挥经济体制改革牵引作用，推动标志性改革举措落地见效。
着力扩大国内需求，推动经济实现良性循环
促进消费稳定增长
积极扩大有效投资
四
推动标志性改革举措加快落地，更好发挥经济体制改革牵引作用
有效激发各类经营主体活力
纵深推进全国统一大市场建设
深化财税金融体制改革
扩大高水平对外开放，稳外贸、稳外资。
坚定不移深化改革，增强发展内生动力
激发各类经营主体活力
加快全国统一大市场建设
推进财税金融等领域改革
五
扩大高水平对外开放，积极稳外贸稳外资
稳定对外贸易发展
大力鼓励外商投资
推动高质量共建“一带一路”走深走实
深化多双边和区域经济合作
有效防范化解重点领域风险，牢牢守住不发生系统性风险底线。
扩大高水平对外开放，促进互利共赢
推动外贸质升量稳
加大吸引外资力度
推动高质量共建“一带一路”走深走实
深化多双边和区域经济合作
六
有效防范化解重点领域风险，牢牢守住不发生系统性风险底线
持续用力推动房地产市场止跌回稳
稳妥化解地方政府债务风险
积极防范金融领域风险
统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡融合发展。
更好统筹发展和安全，有效防范化解重点领域风险
稳妥有序处置风险隐患
健全风险防控长效机制
加强重点领域安全能力建设
七
着力抓好“三农”工作，深入推进乡村全面振兴
持续增强粮食等重要农产品稳产保供能力
毫不松懈巩固拓展脱贫攻坚成果
扎实推进农村改革发展
加大区域战略实施力度，增强区域发展活力。
坚持不懈抓好“三农”工作，扎实推进乡村全面振兴
加强粮食和重要农产品稳产保供
毫不放松巩固拓展脱贫攻坚成果
稳步推进农村改革发展
八
推进新型城镇化和区域协调发展，进一步优化发展空间格局
深入实施新型城镇化战略行动
加大区域战略实施力度
协同推进降碳减污扩绿增长，加紧经济社会发展全面绿色转型。
推动城乡融合和区域协调发展，大力优化经济布局
积极推进新型城镇化
提高区域协调发展水平
九
协同推进降碳减污扩绿增长，加快经济社会发展全面绿色转型
加强污染防治和生态建设
加快发展绿色低碳经济
积极稳妥推进碳达峰碳中和
加大保障和改善民生力度，增强人民群众获得感幸福感安全感。
加强生态文明建设，推进绿色低碳发展
推动生态环境综合治理
大力发展绿色低碳经济
积极稳妥推进碳达峰碳中和
十
加大保障和改善民生力度，提升社会治理效能
更大力度稳定和扩大就业
强化基本医疗卫生服务
加强精神文明建设
维护国家安全和社会稳定
切实保障和改善民生，加强和创新社会治理
多措并举稳就业促增收
提高医疗卫生服务能力
加强社会保障和服务
丰富人民群众精神文化生活
维护国家安全和社会稳定
十一
开展“十五五”规划编制工作
重大战略任务
重大政策举措
重大工程项目
资料来源：新华社，中信建投证券
责任编辑：刘万里 SF014
