《银行业监督管理法》大修，能否重塑中国银行业？
作者：洛洋
发于2022.12.5总第1071期《中国新闻周刊》杂志
11月11日，银保监会就《中华人民共和国银行业监督管理法(修订草案征求意见稿)》(下称《征求意见稿》)向社会公开征求意见。
“很欣慰，《征求意见稿》将专家、从业者这两年都在关注和提及的建议考虑在内。并且将一些过于原则性的规定修改得更加具体、可操作性强。”上海新金融研究院副院长、浙商银行原行长刘晓春对《中国新闻周刊》说。
现行《银行业监督管理法》共六章五十二条，于2004年2月实施，2006年进行过一次修改。近年来，随着银行业改革加速，金融市场化程度不断提高，其部分规定相对滞后，某些重要领域存在空白，难以满足监管实践的需要。
此次《征求意见稿》共六章九十二条，与前者相比，新增了四十个条文，包括股东股权管理、第三方监管、完善风险处置、提高违法成本等。
资深银行人沈磊表示，原来的监管法偏重业务监管，《征求意见稿》转变为全面监管，突出公司治理的重要性，与前者相比，前进了不少。
“总体上，《征求意见稿》强化了对银行业的监管，对现有监管制度进行补充和完善，提高了对银行业监管的针对性和有效性，是对我国银行业的一次重塑。”中国社会科学院金融研究所银行研究室主任李广子说。
股东行为是银行风险的重要诱因
股东行为管理，早已成为金融业公司治理“显学”。
银行业金融机构超360万亿元的总资产背后，离不开社会资本踊跃参与。烈火烹油下，乱象冒头。股权关系不清、股东行为失范成为近年来银行业保险业市场乱象丛生的根源。
包商银行破产就是一个标志性事件。2019年5月，包商银行因出现严重信用风险，被人民银行、银保监会联合接管。2021年2月，包商银行被法院裁定破产。
包商银行接管组组长周学东曾撰文指出，包商银行的风险根源于公司治理全面失灵。“明天系”一股独大操纵股东大会，2005年以来，明天集团通过大量的不正当关联交易、资金担保及资金占用等手段进行利益输送，包商银行被逐渐“掏空”，造成严重的财务与经营风险，直接侵害其他股东及存款人的利益。资料显示，截至2020年10月31日，包商银行净资产为-2055.16亿元。
“以包商银行破产事件为代表，近年来我国银行业出现的主要风险大多数与银行公司治理失效有关。其中又以主要股东或实际控制人的行为不规范最为突出，包括出资不实、非公允关联交易、对银行经营决策的干预等等，股东行为的不规范对银行造成了严重的风险隐患，是导致部分银行风险暴露的直接诱因。”李广子对《中国新闻周刊》分析。
针对股东股权乱象，银保监会近年来已相继发布《商业银行股权管理暂行办法》《银行保险机构大股东行为监管办法(试行)》《银行保险机构关联交易管理办法》等文件进行整治，并已分五批向社会公开124个违法违规股东。例如，第二批公布的9家重大违法违规股东共涉及6家金融机构，其中有5家为“明天系”背景。
股东“以小博大”的另一个典型案例是，玄盛资本控股有限公司通过虚构关联企业财务数据，骗取延边农商银行的3亿元信贷资金，并变相入股，实际耗用3750万元自有资金，就取得了延边农商银行1.35亿股股权，成为第二大股东。
违法违规的自然人股东中还有多人为重大涉黑案要犯。例如，最新一批公布的名单中，杨进生为“贵州遵义杨进生等29人重大涉黑案”的组织者、领导者，也曾是贵州银行、绥阳黔北村镇银行、贵州遵义红花岗农商银行股东；黄鸿发则为海南昌江特大黑社会性质组织案首犯，持股的银行包括昌江黎族自治县农村信用合作联社、海南昌江长江村镇银行等。
不过，针对股东违法乱象，在法律层面仍存在监管短板——监管力度不够，事中监管、事后惩戒依据不足。
为加强股东监管，《征求意见稿》增加了至少10条与股东股权有关条文内容——足以说明其分量。
“《征求意见稿》在准入审查环节从资金来源、财务状况、资本补充能力、股权结构和诚信状况等方面规定主要股东、实际控制人应符合的法定条件。在行为规范环节注重对股东的‘穿透式监管’和股权结构的审查，并赋予银保监会对主要股东的股东，实际控制人进行审查的能力。”北京数字经济与数字治理法治研究会会长杨东告诉《中国新闻周刊》。
《征求意见稿》为何还要对主要股东的控股股东、实际控制人进行监管？
“近些年来，业内通过一些被处置的银行发现，股东表面好像没有什么大问题，但最后给银行造成重大风险、掏空银行的往往是股东背后的股东，即穿透到最后的实际控制人。”刘晓春说。
沈磊认为，从出险的机构来看，按照规定登《沙巴体育365体育网站》记的有些股东仅是形式上的，只是冰山一角，其背后的股东通过各种手段规避监管，往往会滋生巨大风险。
此前，凭借安邦保险集团直接持有的35%股权和十家关联公司共持有的20.50%股权，“安邦系”成为成都农商行控股股东及实际控制人，最终从该行“套取”90亿资金。
银行部分股东会通过增加持股层级、交叉持股、股权代持等多种方式规避监管，对银行形成控制。“因此，有必要对银行的股东持股进行穿透，不仅要规范银行主要股东的行为，也要将主要股东的控股股东、实际控制人纳入监管。”李广子说。
除审查外，《征求意见稿》中与股东有关的新增条文中，还包括对于股东监管强制措施和股权转让强制执行。刘晓春分析，这主要是为避免成为银行股东后，滥用权力，行为失范，但依然可以控股银行，不受法律约束。
换句话说，强制性措施是对事中持续监管提供必要支撑。“一旦在监管过程中发现股东存在不规范行为，可以按照这一规定，对问题股东进行处罚。”李广子说。
沈磊介绍，他发现《征求意见稿》一大变化点是出现了专门对应股东的罚则。“目前实施的监管法律可以监督银行业体系内人员，但没有针对股东的处罚条款。在实际工作中，常常是股东违法，机构却受罚。”为加大股东违法成本，《征求意见稿》新增的“股东罚则”列举了七种情形，包括未按规定如实说明股权结构、滥用股东权利或者控制地位等。
刘晓春表示，整体而言，《征求意见稿》提高了对股东的要求。“并不是你有钱、有意愿就可以投资银行，得需要成为合格的投资者才行，这也是为了让行业更加健康稳健发展。”
不过，也有业内人士反映，与一般工商企业股东相比，银行业金融机构股东承担的义务和制约越来越多，导致在实际工作中银行中小股东参与公司治理的积极性降低，甚至不愿意成为银行的股东。
“有意愿、有钱、合格的股东减少，可能会让中小银行，尤其是非上市银行资本补充越来越难，或许需要在监管和发展中找到平衡点，发挥市场化和资本激励作用。”沈磊说。
及早把“烂苹果”拣出去
“法律原来更多是从机构监管角度出发，考虑机构自身的安全、稳健经营，并没有过多关注机构可能给外界带来的影响。这次关于行为监管的提法，就是要从金融消费者、社会利益的角度对银行的经营行为进行监管。”刘晓春说。
以“竞争行为”为例，主要是指银行在与其他金融机构竞争过程中所采取的行为或措施。“一旦部分银行在竞争中发生不当行为，将会对其他金融机构产生不利影响。其中，银行不正当竞争行为主要包括商业贿赂、限制竞争、虚假宣传等等。本次《征求意见稿》将银行的这类行为明确纳入行为监管范畴。”李广子说。
他还表示，与修订前的版本相比，《征求意见稿》对监管强制措施的规定更加具体和丰富，针对性更强，为监管部门提供了更为丰富的监督管理手段。
其中，限制风险资产规模、调整监管指标等措施对银行的行为能够产生直接影响，起到立竿见影的效果。通过运用这两类措施，实际上就是减少银行业务规模，从而影响其盈利能力。
不过，想要完善风险处置机制，达到提升风险识控前瞻性效果，日常监督和强制措施远远不够，要在早期干预、接管和破产清算等方面均作出制度安排。
李广子解释，早期干预主要针对的是银行出现了一些风险的苗头，但风险尚未充分暴露。在这种情况下，如果不及时采取有效的早期干预措施，那么银行的风险将会不断累积，可能会对银行造成较大的冲击。
“通过进行早期干预，及时排除风险隐患，避免损失扩大和风险在大范围内的传染。增加早期干预措施也是本次《征求意见稿》在监督管理措施方面与之前版本相比的一个重大改进。”李广子说。
目前，经过几年金融风险攻坚战，“明天系”“安邦系”等风险事件均已得到有序处置，有关部门也已结束对包商银行在内的10家“明天系”金融机构接管，金融风险整体收敛。但形势仍然复杂严峻，新老问题交织叠加。
中国银保监会主席郭树清曾表示，处置问题机构，及早把“烂苹果”捡出去，对于建设稳健高效的风险处置体系至关重要。必须以成本最小为原则，让经营失败金融企业退出市场。
“制定市场退出机制非常有必要。”刘晓春说，经过多年实践，业内已形成银行业金融机构也会破产的共识。但在法律层面并不是很清晰。商业银行法中有关规定又过于原则，现在《征求意见稿》作出非常具体的规定，以后再有机构出险，就可以按照要求处置，做到有法可依。
为完善接管和市场退出机制，做好接管与破产程序的有序衔接，《征求意见稿》新增接管组职责、接管措施、行政重组、破产申请等7个法律条文。其中，增加具体的5项接管措施，接管组职责细化为7项，涵盖接管财产、印章和账簿、文书等资料；负责日常经营管理；代表被接管机构参加诉讼；清查被接管机构财产等具体操作。
值得注意的是，《征求意见稿》提出，存款保险基金、信托业保障基金等行业保障基金管理机构可以通过提供担保、阶段性持股、收购风险资产、损失分摊等方式参与风险处置。
存款保险基金是指在投保银行出现经营危机时，存款保险人用以承担保险责任的专门资金。
近些年来，为推进金融风险化解，部分资金被用于认购股份或出资设立银行。例如，2020年使用88.9亿元认购徽商银行股份，66亿元用于出资设立蒙商银行；2021年使用10亿元认购辽沈银行股份。数据显示，截至2021年末，全国4027家吸收存款的银行业金融机构按规定办理了投保手续。存款保险基金存款余额960.3亿元。
而信托业保障基金是用于化解和处置信托业风险的非政府性行业互助资金。截至2021年末，资产总额为1467.03亿元，全年通过保障基金和资本金项下业务向信托行业合计提供超过742亿元资金支持。
李广子分析，这些方式代表着市场化风险处置方式。为行业保障基金参与风险处置提供了更多的选项，也意味着在未来的风险处置中，行业保障基金将会更多地采取上述市场化方式处置风险，而不单纯采取直接救助方式。
除了使用方式更加完善之外，刘晓春认为，《征求意见稿》也转变了保障型基金角色。“原来它相对来说更像是事后兜底用的，有点像‘发款箱’，比较被动。现在转变为处置者，主动和监管机构一起参与整个风险处置，尽可能将风险降到最低，减少最终损失。”
监管触达第三方，是权力的扩大吗？
业务体量规模节节攀升的当下，以金融科技企业为首的第三方像齿轮般嵌入银行业系统，帮助行业快速飞转。有数据显示，2021年，29家上市银行对金融科技的投入合计超1700亿元，远超证券、保险行业。
在此情景下，《征求意见稿》除了加强行业管理外，还将监管触角触达到第三方。
新增条文显示，银行业监督管理机构根据履行职责的需要，有权要求银行业第三方机构提供与银行业金融机构业务活动相关的文件、资料、数据。违反规定且情节严重的，可以责令银行业金融机构暂停或者停止与其开展合作。
《征求意见稿》明确，银行业第三方机构是指为银行业金融机构提供资产评估、资信评级、信息科技、征信、审计、会计、法律等服务的机构。
杨东表示，这些机构通过和银行合作实际上已经对金融业务产生重要影响，出于对风险审慎管理的要求，有必要注重行为监管，将金融活动纳入监管范围。
“合作涉及双方发展问题，第三方要有为银行服务的资格，理应接受监管部门监督和检查。”刘晓春说。
记者发现，与其他第三方不同，对于信息科技服务机构，《征求意见稿》提到可对其进行现场检查。包括查阅、复制与检查事项有关的文件、资料、数据，并对可能被转移、隐匿或者毁损的予以封存、扣押；检查相关机构运用电子计算机管理业务数据的系统等。
此前引发河南、安徽5家村镇银行事件的犯罪团伙正是利用第三方平台以及资金掮客等方式非法吸收并占有公众资金，并专门设立信息技术公司删改数据、屏蔽瞒报，涉嫌多种严重犯罪。
“在金融科技发展的背景下，很多银行通过与外部科技公司的合作实现对银行的科技赋能，而这种赋能对银行风险会产生重要影响，比如信息系统的安全性、风控模型的可靠性等。因此，在对第三方机构进行监管的过程中，对信息科技服务业的监管尤为重要。”李广子说。
刘晓春表示，金融科技企业例如获客模型、风险管理模型等产品需经得起审查检验，这也有助于加深银行业机构与金融科技企业的合作。“监管机构围绕第三方机构能力、产品安全度、服务等维度，监督检查与行业有关的业务活动，这是《征求意见稿》非常大的特点。”
除了可以监管第三方机构外，《征求意见稿》也规定，银行业监督管理机构可以委托专业机构，对银行业金融机构的财务状况、内部控制状况、资产价值、业务合规情况等进行审计或者评估。沈磊提醒，委托第三方过程中，有关部门要加大监督，防止委托机构权力寻租。
此外，《征求意见稿》通过完善或新增从业人员罚则、人员双罚、违法行为罚则、资料报送罚则等十二个法条增加了从业人员的监管规定和罚则，解决人员单罚法律依据不足的问题，并提高违法成本，扩大法律责任覆盖面。
例如，违法行为罚则新增对于提供虚假数据、严重违反行为监管规则的处罚，相比较现行法律，区分了有无非法所得，并将罚款金额从20万元-50万元提高到了违法所得一倍以上十倍以下，或50万元-500万元。
不过，对股东股权、第三方与行业业务相关活动的监管以及法律责任覆盖面扩大，也让一些业内人士疑惑，监管权力是否在大幅度扩大和延伸？
刘晓春告诉记者，与其说是权力扩大，不如说是权力细化。“就像足球裁判一样，你进入场内踢球，就要对你进行管理。球场内人多了，在管理上要细化，但始终还是在自己的管理范围内进行。”
他也坦言：“如何处理好规范和创新活力之间的关系，还需要进一步深入探讨。”
“监管永远无法覆盖到各个方面，行业的良性发展不仅要靠监管，也需要更加发挥市场的资源配置作用、各个主体的主观能动性，一起推动行业健康、稳健发展。” 沈磊建议，要加强对监管人员的监督，防止腐败滋生，与此同时也要加强市场的作用。
(文中沈磊为化名)
《中国新闻周刊》2022年第45期
